Trước khi đi vào bài, mình xin lưu ý người đọc về các khái niệm: Chính phủ(Government), Nhà nước (State), người đứng đầu chính phủ (Head of Government), người đứng đầu nhà nước (Head of State), nội các (Cabinet)
P/S: Do mình là người học luật bằng tiếng Tây Ban Nha, nên sẽ có một số chỗ mình
dịch ra tiếng Việt không hay hoặc thậm chí không đúng. Mong các bạn góp ý. Bài viết
đơn thuần là lý thuyết pháp lý (lý thuyết về nhà nước và pháp luật, luật hành chính và luật hiến pháp), không mang yếu tố chính trị.
Bài viết được biên dịch dựa trên bài gốc của TS. Ricardo Espinoza Toledo trong bài
“Sistemas Parlamentario Presidencial Y Semipresidencial“, México, 2000
Bài viết được chia thành hai phần, để bạn đọc dễ hình dung và tiếp nhận kiến thức
Chúng ta cùng đi đến phần đầu tiên của phần 2 nhé!
Phần 2: Đại nghị chế ở Anh quốc
Chính thể đại nghị, như tên gọi của nó, yếu tố cơ bản chính là Nghị viện (Parliament). Trên tất cả, ở đại nghị chế không có sự phân tách tổ chức và cứng nhắc giữa quyền lực của Chính phủ và Nghị viện (hiểu nôm na là tuy hai nhưng mà là một, tuy một nhưng mà là hai)
1. Đặc điểm
Hệ thống đại nghị là một hình thức Chính thể đại diện (Representative form) mà trong đó Nghị viện nắm giữ vai trò chủ đạo trong việc đưa ra các quyết định liên quan đến mọi mặt của quốc gia. Theo nghĩa này, trong đại nghị chế, sự hình thành Chính phủ phụ thuộc vào sự ưng thuận, cho phép (Consent) của phe đa số trong Nghị viện. Phe đa số này có thể đến trực tiếp từ bầu cử (Election), hoặc thông qua liên hiệp, liên minh (Coalition). Sẽ là không đầy đủ khi nói về Đại nghị chế thông qua việc Nghị viện chọn người đứng đầu chính phủ. Cần nói thêm về một đặc điểm khác, đó là Nghị viện sẽ
không chia sẻ quyền lực với bất kì cơ quan nào khác trong việc đưa ra các quyết định về các vấn đề của Nhà nước.
Trong Thể chế này, có thể phân chia thành các yếu tố sau: Một nhánh Hành pháp, chia
ra thành người đứng đầu Nhà nước (Quốc vương hoặc tổng thống) và người đứng đầu
chính phủ (thủ tướng); và một nhánh Lập pháp – Nghị viện, được kết hợp từ hai viện, Thượng Viện và Hạ Viện. Trừ ở Anh Quốc, ở các nước khác, các Thượng nghị sĩ (Senate) của Thượng viện đều được chọn thông qua quá trình bầu cử (Nhánh tư pháp không có gì đặc biệt)
Người đứng đầu Nhà nước (Head of State) nhìn chung chỉ mang hình thức biểu tượng, nhưng trong một số trường hợp khủng hoảng, có thể đóng vai trò quan trọng. Trên thực tế, người đứng đầu Nhà nước phải tôn trọng các quyết định của quá trình bầu cử và các quyết định của phe đa số trong Nghị viện. Quyền lực của nhánh Hành pháp được thực hiện thông qua một Nội các (Cabinet) xung quanh một thủ tướng (Prime Minister). Nội các chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Nghị viện có quyền giải tán (Dismissal) nội các thông qua việc Bỏ phiếu bất tín nhiệm (Motion of censure) hoặc phản đối thông qua Bỏ phiếu không tín nhiệm (Motion of no confidence).
Ở chiều ngược lại, Thủ tướng, nhân danh Người đứng đầu nhà nước (quốc vương hoặc tổng thống) có thể đưa ra quyết định giải thể Nghị viện (Dissolution of Parliament). Chính phủ cũng có thể yêu cầu bỏ phiếu không tín nhiệm như một cách thức để lấy sự ủng hộ của số đông, nhưng nếu không thông qua thì sẽ từ chức. Sự phát triển của Đại nghị chế đã chuyển một phần quyền lực từ tay Nghị viện sang Nội các thông qua các quyền lực này của Thủ tướng.
Thủ tướng và nội các được đặt dưới sự kiểm soát chính trị (Political control), thông qua
rất nhiều cơ chế bởi Nghị viện. Các cơ chế hay được sử dụng nhiều nhất là quyền điều tra, chất vấn, yêu cầu trình thông tin và yêu cầu trình diện. Điều này không có nghĩa là Chính phủ đặt ở dưới Nghị viện. Cả hai đều có sự tự chủ, mặc dù Chính phủ xuất phát từ phe đa số trong Nghị viện và chịu trách nhiệm trước nó.
Lưu ý là chức danh ´´thủ tướng´´ không phải là tất cả các quốc gia thuộc Đại nghị chếđều gọi là thế. Ở Anh, gọi là Prime Minister. Ở Tây Ban Nha gọi là President of State (Presidente del Estado) hay là chủ tịch nước. Ở Đức là Chancellor (Bundeskanzler). Nhưng đều sẽ được gọi là Thủ tướng trong tiếng Việt.
Đảng phái chiếm phe đa số nắm giữ một vị trí quan trọng trong việc chuẩn bị và thực hiện các chính sách của Chính phủ, kết nối Hành pháp với Lập pháp. Đảng phái đối lập, nắm giữ nhiệm vụ theo dõi, kiểm soát và chỉ trích chính phủ. Hệ thống các đảng phái hợp lại thành một hệ thống Nghị viện. Nghị viện là kết quả của hệ thống đa đảng kết hợp với các cơ chế bầu cử. Hệ thống đảng phái có thể là lưỡng đảng (bipartisan) với hình thức bầu cử đa số như ở Anh, đa đảng (pluralism) với hình thức bầu cử hỗn hợp như ở Đức, hoặc đa đảng theo đại diện tỉ lệ (proportional representation) ở Tây Ban Nha và Ý
Ưu điểm của Đại nghị chế là rất linh động khi cai trị một xã hội bị ảnh hưởng bởi các xung đột sắc tộc, văn hóa, tôn giáo, ngôn ngữ và ý thức hệ, bởi Nghị viện cho phép thảo luận, đối mặt ôn hòa, thương lượng, cam kết và phân chia quyền lực. Hệ thống này có nhiều hình thức khác nhau, có thể là Quân chủ lập hiến (Constitutional Monarchy) như ở Anh, Tây Ban Nha, Nhật Bản,…; hay Cộng hòa đại nghị (Parliamentary Republic) như Đức, Ý, Ấn Độ,… Mỗi nước đều sẽ mang các đặc điểm riêng trong thể chế Đại nghị của nó, vì đó là sự kết hợp giữa các yếu tố lịch sử, chính trịvà các thể chế riêng của từng quốc gia.
Nhìn chung, đặc điểm riêng của Đại nghị chế, cho phép chúng ta phân loại với các chính thể khác đó chính là khả năng Nghị viện (nói rộng ra là nhánh Lập pháp) thông qua bỏ phiếu trực tiếp, hình thành hoặc giải tán Chính phủ, cũng như khả năng nhánhHành pháp giải tán Nghị viện (đặc biệt là Hạ viện), kết hợp với vai trò biểu tượng của Người đứng đầu Nhà nước
2. Lịch sử phát triển
Lý thuyết về Đại nghị chế ra đời ở Anh Quốc, nơi đầu tiên xuất hiện các quyền tự do, sự phân chia quyền lực và bầu cử người đứng đầu. Sau Thế chiến thứ hai, rất nhiều quốc gia khác đã áp dụng mô hình Đại nghị này trong việc tổ chức quyền lực chính trị.
Như đã đề cập, các đặc điểm chính của thể chế này là: Thứ nhất, phân chia nhánh Hành pháp thành Người đứng đầu Nhà nước và Người đứng đầu chính phủ; Thứ hai, Chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện; và Thứ ba, khả năng giải tán Hạ viện của Chính phủ. Những đặc điểm này xuất hiện đầu tiên ở Anh Quốc vào thế kỉ XVIII, khi mà Chính phủ (gọi là Nội các) tách ra khỏi Quốc vương và chịu trách nhiệm chính trị trước Viện Thứ dân (House of Commons hay Hạ viện), mặc dù vẫn có trong mình khả năng yêu cầu nhà vua giải tán Hạ viện.
Nhắc đến Nghị viện chúng ta không thể không nhắc đến một đặc điểm hết sức nổi bật của nó: phân thành lưỡng viện (Bicameralism). Lịch sử ra đời của Lưỡng viện gắn chặt với lịch sử của Anh Quốc, cha đẻ của thể chế Đại nghị. Ở thời kì đầu, chưa xuất hiện một Nghị viện đúng nghĩa, mà là một Đại hội đồng của Nhà vua (King´s Grand Council), nơi tập hợp những Quý tộc và các Tăng lữ cao cấp của nhà thờ. Trong thế kỉ XI và XII, Nhà vua được vây xung quanh bởi các cố vấn, được chính vua lựa chọn trong những Quý tộc và Tăng lữ cấp cao, hình thành nên một cơ quan duy nhất (một Viện duy nhất)
Sang đến thế ki XIII, sau sự kiện Vua John chuẩn thuận Đại Hiến Chương vào năm 1215 (Magna Carta), khi mà bắt đầu xuất hiện các mầm mống tư sản, Viện đã kết nạp thêm những người đại diện cho các khu dân cư, bởi sự ưng thuận của họ rất cần thiết trong việc thiết lập các loại thuế. Với lời triệu tập của vua Edward I, Viện đã thêm đại diện của tầng lớp tư sản non trẻ và các Tăng lữ cấp thấp. Như vậy, bốn giai cấp trong xã hội Anh lúc bấy giờ tụ họp lại trong Viện: Quý tộc, Tư sản, Tăng lữ và Đại diện dân cư.
Lưỡng viện ra đời trên cơ sở những mâu thuẫn không thể hàn gắn giữa đại diên của lực lượng sản xuất mới trong xã hội – Tư sản, và tầng lớp Quý tộc, Tăng lữ. Vào cuối thế kỉ XIV, Nghị viện cuối cùng đã phân chia thành hai: Tầng lớp Tư sản và các Đại diện dân cư tạo nên Viện Thứ dân (House of Commons), còn các Quý tộc và Tăng lữtạo thành viện Quý tộc (House of Lords)
Trước thế kỉ XIII, Nghị viện chỉ tham gia vào các quyết định liên quan đến thuế, nhưng phát triển dần dần, thông qua tiềm lực tài chính, cho đến khi đạt được quyền lực quan trọng – ban hành pháp luật. Chế độ đại diện (Representative Regime) tạo ra một cách thức mà ở đó một hoặc cả hai viện được bầu cử, đại diện cho nhân dân trước quyền lực trung ương và tham gia vào chính phủ, đầu tiên là bỏ phiếu cho các loại thuế, và sau đó là bỏ phiểu cho các dự thảo luật.
Ở Anh, cho đến thế kỉ XIII, vẫn là Vua nắm giữ quyền lập pháp và chỉ yêu cầu sự giúp đỡ của Nghị viện khi cần. Tuy vây, Viện Thứ dân đã đi tiên phong trong việc thỏa thuận với nhà vua về các điều luật, đổi lại sự ủng hộ trong các vấn đề về thuế. Nghị viện bỏphiếu cho các dự thảo luật và yêu cầu nhà vua chấp nhận nó. Tình hình này đã biến thành mâu thuẫn, bởi nhà vua chỉ muốn bảo vệ quyền lực của mình. Tuy vậy, từ Thế kỉXVII trở đi, chế độ chính trị ở Anh quốc đã hoàn toàn là chế độ đại diện. Luật về các Quyền 1689 (Bill of Rights) tái khẳng định vị thế tuyệt đối của Nghị viện trong việc lập
thuế. Ngoài ra còn thiết lập nhà vua không được đưa ra bất kì quyết định nào mà không
thông qua Nghị viện. Về phần mình, Nhà vua chỉ còn duy nhất quyền phản đối các
quyết định của Nghị viện, bởi cho đến lúc này vẫn còn quyền phủ quyết (veto). Đầu thế
kỉ XVIII, Nhà vua từ bỏ quyền lợi này của mình.
Từ những năm đầu của thế kỉ XVIII, sự phân chia quyền lực diễn ra rất rõ ràng: Nghịviện giữ quyền lập pháp và bỏ phiếu về thuế, Nhà vua giữ quyền hành pháp, gồm quản lí dân sự và quân sự cũng như ngoại giao. Mặc dù quyền tư pháp vẫn được chia sẻ với Nhà vua, sự tự do chính trị được đảm bảo thông qua luật bảo thân 1679 (Habeas Corpus). Với luật này, bắt buộc phải đem người bị bắt ra tòa để xem nhà nước có quyền giam giữ người đó hay không.
Đến thế kỉ XIX, Thủ tướng trở thành người nắm giữ quyền hành pháp thay cho Nhà vua, lúc này rút lui, chỉ còn mang ý nghĩa biểu tượng. Từ đó, phát sinh ra nguyên tắc Trách nhiệm chính trị (Political responsability). Mới đầu các bộ trưởng (Minister) là những người được vua tin tưởng, được chọn hoặc bãi nhiệm bởi nhà vua bất kì lúc nào. Vì thế, họ chịu trách nhiệm trước Nhà vua. Từ thế kỉ XVII, các bộ trưởng phải chịu trách nhiệm hình sự và cá nhân trước Nghị viện. Với cơ chế này, Viện Thứ dân đã có quyền lựa chọn bộ trưởng.Cũng với cơ chế này, Viện Thứ dân có thể đe dọa và khởi tố bất kì bộ trưởng nào họkhông chiếm được niềm tin của Viện. Đến thế kỉ XIX, trách nhiệm của các bộ trưởng đã trở thành trách nhiệm chính trị và trách nhiệm chung: Thủ tướng mất tín nhiệm từViện phải trình bày lên nhà vua nguyện vọng từ chức cùng toàn bộ Nội các của mình. Từ đó, hình thành một vũ khí hữu hiệu trong tay Viện Thứ dân: bỏ phiếu bất tín nhiệm
(Motion of censure) – khi các nghị sĩ không hài lòng với chính sách của Chính phủ, không còn tín nhiệm Chính phủ nữa có thể yêu cầu sự từ chức của họ. Một Chính phủmới sẽ được lập.
Ngược lại, trong tay Chính phủ cũng có một công cụ: bỏ phiếu không tín nhiệm (Motion
of no confidence). Xuất hiện vào thế kỉ XIX, khác với Bỏ phiếu bất tín nhiệm, Bỏ phiếu không tin nhiệm là một cơ chế trong tay Chính phủ. Chính phủ tự đưa ra vấn đề tín nhiệm liên quan đến một động thái nào đó mà Chính phủ muốn đạt được từ Nghị viện (một chính sách, đường lối hoặc dự luật). Nếu không được thông qua, Chính phủ có thể sẽ từ chức tập thể mà không cần đợi thủ tục Bỏ phiếu bất tín nhiệm. Đây là một vũ khí hiệu quả để gây sức ép với Nghị Viện, kêu gọi sự ủng hộ của họ, bởi sự từ chức của Chính phủ có thể kéo theo sự giải tán Nghị viện và cuộc bầu cử Nghị viện mới sẽ
được ấn định.
Hai khái niệm về bỏ phiếu bất tín nhiệm và không tín nhiệm là hai khái niệm hết sức
quan trọng để hiểu về Đại nghị chế, là hai khái niệm dễ gây nhầm lẫn, bạn đọc chú ý.
Nhưng đó không phải là công cụ duy nhất của Chính phủ để đối đầu với Nghị viện. Có một công cụ hiểu quả hơn: Quyền giải tán Nghị viện (Dissolution of Parliament). Chúng ta cần ghi nhớ rằng Nghị viện được ra đời từ Đại Hội đồng của Nhà vua (King´s GrandCouncil), vì vậy Nhà vua có quyền thay đổi các thành viên trong đó khi muốn. Theo thời gian, quyền lực bãi nhiệm các Nghị sĩ được chuyển sang tay Thủ tướng. Thực tế, từgiữa thế kỉ XVII, Nghị viện đã hạn chế quyền giải tán Hạ viện của Nhà vua mà không thông qua tất cả Nghị viện. Sau đó quyền lực này biến mất hoàn toàn. Việc khôi phục lại nó có hai mục tiêu: Thứ nhất, cho phép, ở một khía cạnh, yêu cầu người dân phân xử mâu thuẫn giữa Viện Quý tộc và Viện Thứ dân khi mâu thuẫn ấy không thể giải quyết. Viện Thứ dân sẽ bị giải tán, còn Viện Quý tộc phải tôn trọng ý kiến của Viện Thứdân mới. Ở một khía cạnh khác, cho phép Thủ tướng và nội các của mình gây sức ép với phe đa số, không chỉ trong trường hợp này, mà trên hết, đe dọa sẽ sử dụng khi không còn tín nhiệm hoặc từ chối tín nhiệm. Khi mà các đảng phái ở Anh quốc hơi mất kỉ luật thì lời đe dọa giải tán sẽ đoàn kết nhóm đa số, bởi các Nghị sĩ sợ rủi ro và chi phí lớn cho một chiến dịch tranh cử.
Tính kỷ luật của đảng phái (Party discipline) ở đây không phải chỉ việc mất trật tự trên nghị trường mà là nói về khả năng các đảng phái chính trị dành được sự ủng hộ của các thành viên trong đảng đối với các chính sách của người đứng đầu đảng. Ở Anh, người đứng đầu đảng của phe đa số trong Nghị viện sẽ được bầu làm thủ tướng. Tính mất kỷ luật đảng phái thể hiện thông qua việc các đảng viên không ủng hộ đường lối của chính đảng)
(Còn tiếp)
Tài liệu tham khảo
Espinoza Toledo, Ricardo. Sistemas Parlamentario, Presidencial Y Semipresidencial.México, 2000
Minh Thy, trong www.daibieunhandan.vn/bo-phieu-bat-tin-nhiem-va-bo-phieu-ti…
262056
Chú thích ảnh:
Trước khi làm Thủ tướng Liên hiệp Anh và Bắc Ireland, Nghị sĩ Boris Johnson có bài phát biểu trước Nghị viện nhắm vào quyết định Brexit của chính phủ bà Theresa May
